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IMF向美国发最后通牒 效果要看方案如何绕开美国

“美国国会今年再次未能将国际货币基金组织（IMF）的2010年份额和治理改革方案纳入拨款法案。我对此深感失望。落实2010年改革方案对于维护IMF的信誉、有效性和合法性至关重要。”12月12日，在美国国会年内第三次否决了IMF的改革计划后，该组织主席拉加德在其官方网站发表了一份声明。

这份在2010年制定的改革方案包含有三方面的内容：将IMF的股权资本扩容一倍至7200亿美元；将IMF的投票权份额的六个百分点重新划拨给新兴市场；并将24个IMF董事职位中的两个由欧洲转向发展中国家。由于一直以来未能得到享有一票否决权的美国支持，该计划制定四年来一直停留在讨论阶段。

为了终止这种漫长的等待，IMF向美国发出了“最后通牒”。“应我们会员的要求，从2015年1月的执委会会议开始，我们将继续讨论其他备选方案以推进配额和治理改革方案的实施，并确保基金有足够的资源。”拉加德在声明最后写道。

虽然该声明只有短短的223字，但是简洁的措辞、指向性的暗示、具体的时间期限让这份声明颇具警告意味。

然而警告能否取得效果，还需看IMF将出台何种备选方案绕开美国。

三条路径

“最后通牒”代表的是IMF的一种态度，但是如何绕过美国却是关系到IMF能否顺利运转的“技术活”。虽然在这份改革方案中，新兴市场的份额将得到很大的提高，但是这并不足以动摇美国在IMF的主导地位。根据IMF章程，任何重大改革须获得拥有85%投票权的3/5的成员批准才能生效。作为第一大股东，美国拥有的17%的投票份额将让其始终拥有“一票否决权”。

如果强行绕开美国，IMF的工作将有可能陷入“瘫痪”。这也是拉加德在声明中虽然提出了警告，但只字未提如何绕过美国的主要原因。按照拉加德的本意，她还是将更多的希望寄托在了借助奥巴马的支持推动美国国会通过该法案。但是奥巴马政府中期选举的失利，已经让这种“和平”解决问题的途径被阻塞。

在合作已经无望的情况下，IMF选择了“单干”。“绕开美国”计划的核心并不是将美国放置在一旁，而是在于改变或是降低其拥有的投票权份额，让其无法阻挠改革进行，或是修改投票规则。

按照这一思路，目前有三种实现路径。作为新兴经济体的代表之一，巴西给出的路径是其中最为温和也最为便捷的一条。为了让改革方案快速通过，巴西方面认为可以将该方案分割为份额改革和治理改革两个部分分别进行投票。如果将份额调整单独作为一项改革，只需要得到70%以上的投票权通过就可以生效。目前这一条件已经具备。

相较于巴西的方案，美国人自己给出的方案却更为激进但也更为彻底。美国智库彼得森国际经济研究所创始人弗雷德·博格斯腾与前美国财政部、美联储官员泰德·杜鲁门认为，将有两个途径能迫使美国在IMF改革上屈服。一个是将2012年拉加德提议设立的临时双边额度永久化，目前有38个国家参加了该计划，资金池达到了近5000亿美元，而美国并未参加。如果变为永久性安排，相关决策权将由出资国拥有，美国则没有发言权。另一个途径则更为冒险。杜鲁门表示他希望IMF放弃2010年改革计划，与美国政府协商一个通过门槛更低的新版本，从而只需要得到美国在IMF的代言人——美国财长杰克·卢同意即可。在这个新版本中，IMF可以通过提高该机构的总份额，从而达到稀释美国份额，让其无法拥有一票否决权的目的。杜鲁门认为，迫使国会采取行动已经是一个高风险且不太可能的战略，美国财长恰恰是有能力推进这一改革的合适人选。但杜鲁门也同时强调这一方法有可能会导致美国财长被迫辞职。

虽然美国智库给出的方案看上去十分激进，但是却可能是一个无奈但现实的选择。府院之争的僵局已经让美国在IMF的威望有所下降，如果还不主动做出改变，那么美国的境况或许将变得更加被动。

另辟蹊径

当IMF改革因美国国会阻碍裹足不前时，等待了四年之久的新兴经济体只好另辟蹊径。而这种途径在某种程度上则有可能成为倒逼IMF改革的重要力量。

2014年7月15日，第六届金砖国家峰会在巴西福塔莱萨举行。在这届峰会上，5个金砖国家签署协议，成立了金砖国家开发银行。金砖银行的初始核定资本为1000亿美元，初始认缴资本为500亿美元并由各个创始成员国均摊。该银行的主要任务是支持金砖国家和其他新兴经济体以及发展中国家的基础设施建设。金砖银行的成立被视作是打破旧有国际金融秩序、加快全球金融机构改革的重要尝试。

金砖银行将从2015年正式开始运转。“IMF将不再是世界上能够提供国际金融援助的唯一组织，金砖银行将成为一个替代性机构。”俄罗斯外交部金砖国家事务特使瓦迪姆·卢卡夫在金砖银行成立仪式上表示。

在成立了金砖国家自己的IMF之后，覆盖面更广、更多元化的国际金融组织也提上日程。

2014年10月24日，包括中国、印度、新加坡等在内的21个首批意向创始成员国在北京签署了一个条约，共同决定成立亚洲基础设施投资银行。根据《筹建亚投行备忘录》，亚投行的法定资本为1000亿美元，初始认缴资本目标为500亿美元左右，实缴资本为认缴资本的20％。

2014年11月8日，另一个旨在为支持“一带一路”沿线国基础设施建设、资源开发、产业合作等有关项目提供融资支持的基金——丝路基金成立。丝路基金也成为了配合亚洲基础设施投资银行、助推“一带一路”建设、打造亚洲区域经济共同发展的重要融资渠道。

无论是总部位于上海的金砖国家开发银行，还是亚洲基础设施投资银行，还是丝路基金，这三者虽然在功能上与IMF或是世界银行有些类似，但是在运行机制上却更为开放，而在话语权的分配上也更加透明、公平。这三个新成立的金融机构其投票权确定将主要取决于各经济体在该机构的入股比例，并同时参考各经济体的不同经济实力予以确定。而在机构领导人人选的确定上，也不会出现例如IMF或是世界银行所存在的“潜规则”——必须由欧美人来担任。按照固定期限，由各经济体轮流担任正在成为共识。

新兴经济体对于IMF改革的倒逼已经引发了美国的反弹。在中国发起建立亚洲基础设施投资银行，并有21个成员国参与后，在美国的施压下，日本、韩国和澳大利亚对此采取了观望的态度。然而，这似乎并不是美国应该做出的正确反应，如果它不想让自己陷入孤立，那么它就有义务让布雷顿森林机构的运转变得更好，而不是一边拖延IMF改革，却一边还要强行将新兴经济体留在一个声音被压低的机构中。让IMF走向现代化，并不只是对新兴经济体有益的改变。这将是一个双重的胜利，新兴经济体的加入不仅会为这一机构带来更多的运转资金，也会成为维护地区和平、促进地区快速增长的重要力量。“延迟IMF的改革，只会让这一机构的角色变得越来越轻。与其这样，不如让美国人早点离开。” 杜鲁门说。

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